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四、德國規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品流通的法律法規(guī)

（一）德國《食品法》

食品管理歷史悠久的德國是世界上四大食品出口國之一，飲食業(yè)出口約占制成品出口總額的13%，同時德國又是食品進(jìn)口大國。德國食品安全法律體系涉及全部食品產(chǎn)業(yè)鏈，包括植物保護、動物健康、善待動物的飼養(yǎng)方式、食品標(biāo)簽標(biāo)識等。早在1879年，德國就制定了《食品法》，目前實行的《食品法》（Deutsches Lebensmittelbuch）包羅萬象，所列條款眾多。為了保證食品安全，德國對食品生產(chǎn)和流通的每一個環(huán)節(jié)都進(jìn)行嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督。無論是屠宰場還是食品加工廠，無論是商店還是食品在轉(zhuǎn)運過程中，食品必須處在冷凍狀態(tài)，不新鮮的肉絕對不允許上市出售。在德國，無論是國產(chǎn)還是進(jìn)口食品，在包裝的標(biāo)簽上都注明商標(biāo)、食品成份和有效期，還有有關(guān)商檢機構(gòu)質(zhì)量認(rèn)可的顯著標(biāo)志。

德國《食品法》的核心部分是《食品和飼料管理法》（Lebensmittel-und Futtermittelgesetzbuch）。以往使用的《食品和日用品管理法》只涉及到食品、煙草制品和化裝品的流通，而《食品和飼料管理法》還增加了對飼料流通的管理。為了保證國家制定的《食品法》得到實施，德國設(shè)立了覆蓋全國的食品檢查機構(gòu)，聯(lián)邦政府和各地方政府都設(shè)有負(fù)責(zé)檢查食品質(zhì)量的衛(wèi)生部門。

(二)德國糧食流通監(jiān)管體系和執(zhí)法建設(shè)基本情況

1、德國糧食流通監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置及主要職能

德國實行社會市場經(jīng)濟體制。在糧食流通中，國家承擔(dān)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管責(zé)任。德國政府主要是規(guī)定糧食流通市場活動的基本準(zhǔn)則，在基本準(zhǔn)則框架內(nèi)，保證農(nóng)場和糧食企業(yè)能夠自主地決定糧食流通，企業(yè)經(jīng)營行為主要靠合同約束，通過市場來決定糧食價格。針對糧食及農(nóng)業(yè)本身需要國家資助和保護的行業(yè)特點，德國聯(lián)邦政府設(shè)立糧農(nóng)林業(yè)部，對農(nóng)業(yè)有一定的干預(yù)，對糧食生產(chǎn)和流通進(jìn)行調(diào)控。

德國建立了符合本地實際的糧食流通監(jiān)管體系，從而保障了糧食流通秩序，維護國家糧食安全。糧農(nóng)林業(yè)部由中央司等8個司組成，其中市場政策司負(fù)責(zé)糧食收購、運輸、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管。另外還有美茵河畔法蘭克福聯(lián)邦糧食林業(yè)局和漢諾威聯(lián)邦品種鑒定署兩個直屬的聯(lián)邦局來協(xié)助監(jiān)管。前者是中央執(zhí)行機關(guān)，負(fù)責(zé)執(zhí)行各種農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和維護市場秩序任務(wù)，尤其是維護歐盟農(nóng)產(chǎn)品市場秩序方面的任務(wù)。此外，糧農(nóng)林業(yè)部還負(fù)責(zé)監(jiān)督5家在法律上獨立的研究所，如美茵河畔法蘭克福聯(lián)邦農(nóng)業(yè)市場秩序研究所等。糧農(nóng)林業(yè)部負(fù)責(zé)頒布有關(guān)的實施細(xì)則，負(fù)責(zé)各州之間管理事務(wù)的協(xié)調(diào)，并執(zhí)行歐盟相關(guān)農(nóng)業(yè)及糧食流通（包括進(jìn)出口）的法律和政策，每年按期公布各種糧食的保護價格及補貼措施，并且對統(tǒng)一政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，對價格情況實施監(jiān)控。

各個聯(lián)邦州也設(shè)立了農(nóng)業(yè)管理部門，任命專門的官員負(fù)責(zé)農(nóng)林、糧食和漁業(yè)等事務(wù)。各州農(nóng)業(yè)管理部門與聯(lián)邦糧農(nóng)林業(yè)部沒有隸屬關(guān)系。聯(lián)邦州農(nóng)業(yè)管理部門分為三級或兩級。平原各州大都分為三級，某些平原州及城市州僅分為兩級。無論是三級還是兩級，通常對糧食都設(shè)專門機構(gòu)管理。各州的管理機構(gòu)組織形式各不相同，大體可分為兩類：一類是由州管理部門直接執(zhí)行管理任務(wù)；另—類是把管理任務(wù)轉(zhuǎn)交給農(nóng)業(yè)自我管理機構(gòu)去執(zhí)行。

2、糧食流通監(jiān)管的主要方式

（1）建立嚴(yán)格的市場主體監(jiān)管體制。據(jù)了解，德國由家庭農(nóng)場、糧食轉(zhuǎn)化和飼料加工企業(yè)、面粉加工廠、糧食貿(mào)易企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社共同構(gòu)成糧食生產(chǎn)和流通的經(jīng)營主體。政府對糧食經(jīng)營者進(jìn)入市場設(shè)立了嚴(yán)格的限制條件：經(jīng)營者必須符合質(zhì)量安全、經(jīng)營安全和環(huán)境保護等法規(guī)要求；糧食經(jīng)營企業(yè)負(fù)責(zé)人必須具備一定的學(xué)歷或相應(yīng)的企業(yè)管理經(jīng)驗，還要經(jīng)過國家統(tǒng)一的資格考試。企業(yè)設(shè)立后，政府日常檢查和抽查比較多，采取多種方式對糧食經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)管。各州制定出相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，對企業(yè)的檢查無需事先告知，隨機抽查和經(jīng)常性檢查相結(jié)合。一旦查明糧食經(jīng)營主體存在質(zhì)量安全、經(jīng)營安全和環(huán)境存在問題，處罰比較嚴(yán)厲。根據(jù)企業(yè)的違法程度，依法追究責(zé)任人的法律責(zé)任。具體處理措施包括要求企業(yè)立即召回已經(jīng)銷售的產(chǎn)品，并進(jìn)行整改、封存或者銷毀，甚至關(guān)閉企業(yè)，情節(jié)嚴(yán)重的將通過刑事訴訟來處理。

（2）實行糧食質(zhì)量安全的全過程控制。二十世紀(jì)70年代，德國糧食出現(xiàn)過剩，糧食流通監(jiān)管目標(biāo)開始向糧食食品質(zhì)量安全方面監(jiān)管轉(zhuǎn)移，確保向糧食消費者提供健康、營養(yǎng)、安全的食品。為此，德國對糧食生產(chǎn)、運輸、加工、儲存、再利用等各環(huán)節(jié)都建立了相應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)的食品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)體系。對企業(yè)實行產(chǎn)品質(zhì)量追溯負(fù)責(zé)制，由專門的政府機構(gòu)及政府扶持機構(gòu)建立起現(xiàn)代化的完善的糧食檢驗和檢疫體系，實行全程監(jiān)管。如柏林市設(shè)立了Nafee機構(gòu)，該機構(gòu)隸屬于政府，但又相對獨立，政府給予必要的資助，檢驗的結(jié)果具有權(quán)威性。政府依據(jù)該機構(gòu)對企業(yè)的產(chǎn)品檢驗結(jié)果做出相應(yīng)處理決定。企業(yè)也可以自己送檢，Nafee機構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量存在問題，有義務(wù)向政府報告，確保從田間到餐桌的食品質(zhì)量安全。

     （3）實施糧食儲存環(huán)節(jié)的監(jiān)管。德國對糧食存儲環(huán)節(jié)監(jiān)管高度重視。首先，國家對糧食實行最低收購價政策，按最低收購價收購的糧食由私營倉儲企業(yè)承擔(dān)保管責(zé)任。每年由私營企業(yè)提出申請，政府對申請企業(yè)的財務(wù)狀況、設(shè)施條件、管理能力以及倉儲商對其設(shè)施的控制能力等進(jìn)行審核并進(jìn)行現(xiàn)場核查。政府與獲得批準(zhǔn)的私人企業(yè)簽訂儲存合同，確定儲存費用補貼。其次，對屬于國家緊急狀況儲備（戰(zhàn)略儲備）的糧食，指定專門的倉儲企業(yè)進(jìn)行儲存，一般存放在國有軍事倉儲設(shè)施內(nèi)，其儲存和運作屬國家秘密。第三，運用高科技手段對倉儲進(jìn)行監(jiān)控。德國糧食儲藏設(shè)施大多為80年代前建造的，但由于近年來糧食貿(mào)易十分發(fā)達(dá)，周轉(zhuǎn)較快，年糧食結(jié)轉(zhuǎn)儲存量并不大，糧食儲藏多為短期行為。為了彌補糧食倉儲設(shè)施略顯陳舊的不足，德國制定了一系列的管理規(guī)則，促進(jìn)管理手段現(xiàn)代化，技術(shù)應(yīng)用比較先進(jìn)，基本實現(xiàn)糧食出入庫、質(zhì)量檢驗檢疫、裝卸等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的全過程機械化、自動化和電子化，降低了監(jiān)管的成本。

3、糧食流通監(jiān)管的規(guī)范及其在法律體系中所處的地位

（1）《德國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法》是德國農(nóng)業(yè)政策以及糧食流通監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。1955德國聯(lián)邦議會通過了《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法》。主要內(nèi)容是政府在大力發(fā)展工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的同時，對農(nóng)業(yè)實行重點保護，確定工業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位，保障糧食自給和食品供應(yīng)。該法律至今仍是德國制定農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ)。《德國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟法》雖沒有對糧食流通監(jiān)管方面作具體詳細(xì)的規(guī)定，但該法律確立了在市場經(jīng)濟制度下，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所處的不可替代的重要地位，加強了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的國際競爭力，保證了主要糧食的基本自給，成為以后糧食流通監(jiān)管的出發(fā)點和落腳點，為糧食流通監(jiān)管體系的建立和規(guī)章制度的制定奠定了基礎(chǔ)。

（2）《市場制度法》是糧食流通市場監(jiān)管的重要法律。德國《市場制度法》以及一系列有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的法律，對一些主要農(nóng)產(chǎn)品實行了法定的保證價格，還通過從事進(jìn)出口和儲存業(yè)務(wù)對價格施加間接影響。同時也為糧食流通監(jiān)管提供了法律依據(jù)。

（3）《谷物法》是政府影響糧食價格的主要法律。德國1950年制定了《谷物法》來影響糧食價格，對小麥、黑麥、大麥規(guī)定了保證價格，并聲明其他谷物價格下跌，國家也要干預(yù)。國家通過滑動價格的辦法來調(diào)節(jié)市場，鼓勵在收獲季節(jié)儲存糧食。《谷物法》為價格監(jiān)管提供了依據(jù)。

     （4）歐共體政策對德國糧食流通監(jiān)管的影響。德國糧食政策始終立足于歐洲農(nóng)業(yè)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，其基礎(chǔ)就是歐共體共同農(nóng)業(yè)政策。德國首先必須遵循歐盟的一系列政策和相關(guān)協(xié)議，在此前提下，聯(lián)邦及各州可以根據(jù)自己的實際情況，制定一些較為詳細(xì)、具體的政策措施。隨著歐洲農(nóng)業(yè)一體化，德國的農(nóng)產(chǎn)品價格政策和市場管理制度逐步納入共同農(nóng)業(yè)政策軌道。但在制定農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)政策和農(nóng)業(yè)社會福利政策方面，德國政府仍有獨立的立法權(quán)。

4、糧食流通行政執(zhí)法的機構(gòu)設(shè)置以及程序

德國的行政執(zhí)法機構(gòu)分別設(shè)置在聯(lián)邦、州、縣等不同層級的政府，其職能各有不同，一般不重復(fù)設(shè)置行政執(zhí)法機構(gòu)。

（1）柏林州糧食流通行政執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置與職權(quán)

 柏林州(市)行政執(zhí)法機構(gòu)設(shè)有九個部門，其中經(jīng)濟部負(fù)責(zé)糧食流通的監(jiān)管工作。糧食流通監(jiān)管中的一般問題由經(jīng)濟部決定，重大問題由內(nèi)閣成員集體決定。比如，與糧食和司法有關(guān)的事務(wù)需要經(jīng)濟部與司法部會簽。柏林市的基層單位是市區(qū)，具體負(fù)責(zé)執(zhí)行包括糧食流通在內(nèi)的法律法規(guī)、規(guī)章等制度。柏林有12個市區(qū)，每個區(qū)有三、四千名工作人員，都可以上街執(zhí)法，主要是檢查自然人、法人或者其他組織是否守法，制止違法行為。他們可以根據(jù)法律的明確授權(quán)相應(yīng)實施抽樣檢查、扣押財物、罰款、強制停業(yè)等執(zhí)法手段。一個行為違反多個法規(guī)的，多數(shù)情況下是由各行政機關(guān)分別管，但有關(guān)行政機關(guān)之間也可以協(xié)商確定由一家管。

  （2）縣行政執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置與職權(quán)

  縣實行地方自治，但州對縣可以進(jìn)行監(jiān)督。縣政府除了完成必須完成的和自愿性的自治任務(wù)外，還履行州委托的任務(wù)，如監(jiān)督食品衛(wèi)生安全、保持社會秩序、管理土地登記資料、辦理工商企業(yè)登記等。州政府如果委托縣政府完成某種任務(wù)，必須提供財政支持。縣政府執(zhí)法部門對違法的企業(yè)可以罰款、查封。行政機關(guān)依法采取查封措施的，如果時間允許，應(yīng)事先通知當(dāng)事人，緊急情況下也可以不經(jīng)通知立即查封。行政執(zhí)法人員可以在不同的行政機關(guān)間進(jìn)行交流。執(zhí)法人員執(zhí)法時需持有、出示執(zhí)法證，但無統(tǒng)一的制服。

    （3）行政執(zhí)法的名義

    據(jù)介紹，行政執(zhí)法人員個人可以做出行政決定，簽署自己的名字，但對外做出行政決定必須以政府的名義，而不是以其所在部門的名義。做出行政決定后，一旦出現(xiàn)復(fù)議或者訴訟，由政府參加復(fù)議、應(yīng)訴。

5、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織、行業(yè)中介組織在糧食流通監(jiān)管過程中所發(fā)揮的作用

除聯(lián)邦各州的農(nóng)業(yè)管理部門外，德國還有農(nóng)業(yè)職業(yè)聯(lián)合會等中介組織對糧食流通進(jìn)行管理。

  （1）農(nóng)場主的自治組織—農(nóng)場主聯(lián)合會。農(nóng)場主聯(lián)合會屬于農(nóng)場主自治組織，在各級議會里有代表和機構(gòu)，是政府與農(nóng)場主對話的橋梁。其主要職能是代表農(nóng)場主的利益，包括在歐盟、全德及各州多個層面上影響政府對農(nóng)業(yè)政策及法律法規(guī)的制定，必要時還可以組織農(nóng)場主上街游行反對歐盟的不利政策。該會同時還兼有協(xié)會和政府委托雙重職能。

    （2）半官方半自治組織——農(nóng)業(yè)管理協(xié)會。農(nóng)業(yè)管理協(xié)會是半官方半自治的農(nóng)業(yè)管理服務(wù)機構(gòu)。其主要職能：負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、審批歐盟對德國農(nóng)場主主要農(nóng)產(chǎn)品配額的分配與申請；監(jiān)督執(zhí)行環(huán)保、植物分類以及藥品、食品、飼料的安全使用；對農(nóng)藥、種子、牛奶質(zhì)量進(jìn)行檢測；搞課題研究，推廣新品種。