頗具特色的挪威國有企業監管
挪威是發達、富裕的資本主義國家，2002年國民生產總值折1921億美元，人均約4萬美元，居世界前列。挪威的經濟規模雖不大、結構不盡合理、世界級的跨國公司和集團也不多，在2002年《財富》世界企業500強中只有國家石油公司（298名）、海德魯集團（330名）和阿克？克瓦納集團（408名）榜上有名，然而，挪威國有企業所占份量大是其經濟一大特點，并且有一套符合自身情況的國企監管體系。本文就挪威對國有企業的監管及改革予以簡要介紹。這里說的國有企業是指國家全資、國家控股或國家參股的企業。
一、國有企業現狀。
從歷史上看，挪威傳統上私人企業的規模很小，發展也緩慢，國有經濟一直是其國民經濟的主要成分，如交通運輸、電信、電力、自然資源、基礎設施等主要國民經濟領域以及醫院、廣播等社會機構等都掌握在國家手中，大約四分之三的國民收入來自國有經濟。目前挪威政府管理的大型國有企業有43個，截至2003年10月，挪威國有股票在奧斯陸股票交易市場的市值為2450億克朗（約合350億歐元），占奧斯陸股票市場交易股票總市值的43%，而私人股票市值只占股票市場總值的6%。同時，挪威非上市國有企業總資本近1000億克朗，約140億歐元。截止2002年年底，挪威國有企業的就業人數約15萬人，占全國就業總人數的7%左右。
（一）國家控制著國民經濟中的主要領域。
挪威政府在一些有關國計民生的領域掌握著一批“國家隊”，如在電力領域，國家擁有挪威國家電力公司和國家電網公司百分之百的所有權；在郵政、通訊和交通領域，國家擁有挪威郵政公司和國家鐵路公司百分之百的所有權，擁有挪威電信公司大部分股權和北歐航空公司部分股權；在石油天然氣領域，國家擁有挪威國家石油公司絕大部分股權和海德魯公司近一半的股權；在醫療領域，挪威地方政府完全擁有醫療衛生機構；在金融領域，國家擁有挪威最大的商業銀行－－挪威銀行近一半的股權。
（二）中央部委或地方政府行使對國有企業的管理。
挪威對國有企業的管理頗具特點。中央部委或地方政府都或多或少地管理著國家或地方的國有企業。這些部委或地方政府代表國家行使
國有權益的監管權，保證國有權益的增值。
挪中央政府的貿易工業部下設國有制司。該司代表國家管理著21個國有企業中的國家權益，并制定涉及國有制方面的政策和措施。挪中央各部委分管的情況是：貿工部管理海德魯集團(2002年挪威百強企業第2位)、挪威電信公司（百強第3位）、挪威銀行（百強第8位）等23家企業；交通運輸部管理挪威郵政公司、挪威國家鐵路公司、機場高速鐵路公司等5家企業；石油能源部管理國家電網公司、國家石油公司（百強排名第1位）等5家企
業的國有權益或國家股權。
挪威主要大型國有企業相關數據一覽表
（截至2002年年底） （上市指奧斯陸股市，金額：百萬克朗）
名稱 企業市值
國有股權 國股市值
(國有權益) 百強排名
(2002年) 管理部委
1、上市企業
Statoil
(國家石油公司) 45400 81.8% 36700 1 石油能源部
Norsk Hydro ASA
(海德魯集團) 82778 43.8% 36276 2 貿工部
Telenor ASA
(挪威電信公司) 47772 77.6% 37085 3 貿工部
Den norske Bank ASA (挪威銀行) 25121 47.5% 11941 8 貿工部
SAS AB
(北歐航空) 6826 14.3% 975 19 貿工部
Kongsberg Gruppen 2760 50% 1380 43 貿工部
Raufoss ASA 143 50.3% 72 貿工部
2、非上市企業
(有限責任)
NSB AS
(國家鐵路公司) 100% 13770 交通運輸部
Posten Norge AS
(挪威郵政公司) 100% 9560 20 交通運輸部
Flytoget
(機場高速鐵路公司) 100% 交通運輸部
Avinor As 100% 交通運輸部
Mesta AS 100% 交通運輸部
Stanett
(國家電網公司) 100% 11970 33 石油能源部
Enova 100% 石油能源部
Petoro 100% 石油能源部
Gassco 100% 石油能源部
Statkraft
(國家電力公司) 100% 29 貿工部
Ecc AS 100% 貿工部
Grodegaard AS 100% 貿工部
Entra Eiendom As 100% 貿工部
Bjornoen AS 100% 貿工部
Kings Bay AS 100% 貿工部
SIVA SF 100% 貿工部
Store Norske
Spitsbergrn Kulkompa 99.9% 貿工部
Arcus As 34.0% 貿工部
Cermaq ASA 79.4% 貿工部
Eksportfinans ASA 15.0% 貿工部
Nammo AS 45.0% 貿工部
NOAH Holding AS 70.9% 貿工部
A/S Olivin 51.0% 貿工部
（三）大多數國有企業運營正常。
1993年，挪威國有上市企業占奧斯陸股市市值的21%，至2003年，該比重上升到43%。由于有健全的法律體系和嚴格的監管規定，故國有企業的運營基本上是好的。2002年，貿工部管理的23家企業的凈營業額達2849億克朗，比上年有增長。在非上市企業中，國家電力公司等幾家企業經營業績也不錯。但是，由于資金束縛了大部分企業的手腳，國有企業的盈利不如期望的好。此外，受國際大環境的影響，2002年國有上市企業的市值比2001年有所下降。盡管企業在股票市場上的價值降低了，但企業創造價值的能力并沒有受到損害。不管上市與否，國家石油公司、海德魯集團等四個國家占大股的企業的發展，在很大程度上影響整體國有企業的業績。
二、對國有企業的監督管理
（一）政府既是行業管理者、又是企業所有者。
挪威政府具有行業管理職能的同時又是企業的所有者。如石油能源部負責國家石油、天然氣及有關水利、電力的規劃和管理，負責挪大陸架油田的招標等相關工作，而該部也代表國家管理國家電網公司、國家石油公司81%的股權；交通運輸部負責國家運輸工作，也負責管理國家全資企業－國家鐵路公司、國家郵政公司等。這些部委代表國家行使對國有權益的監管權，而部長則行使全資的國有企業公司大會的職能。
挪威政府也認同政府具有多個職能和任務。對于保證政府行為的合法性來說，重要的是區分不同的職能。到底政府是應該作為企業所有者還是行業管理者？挪威政府認為，對于投資者和債權方來說，政府應該是企業所有者；如作為行業管理者，則政府應該獨立于企業所有者角色之外。有一點十分清楚，那就是政府作為一個企業的所有者，在與其它企業競爭中，不能借助行業管理者的身份來偏袒自己的企業。
（二）政府的監管和企業的評估原則。
挪威政府認為，良好的企業監管原則將會為企業的有序經營、穩定的資產增值、投資者信心的確立和解決就業做出貢獻。
挪威政府對國家持股企業的監管原則基于兩個出發點：一是國有股增值，為了這個目標，國家投資的返還、企業資金構架、企業董事任命以及獎懲措施都非常重要；二是必須強調國家監管的基礎和確保股東權利；由于對個人股東來說，國家在許多企業中是控股人，因此政府不能做有損于其它股東權利和經濟利益的事；公平對待股東、國有利益透明以及股東大會作用的發揮都十分重要。如果處理好這些問題，就能保證國有資產增值。挪威政府根據以上兩點制定了10個監管原則：1、平等對待所有股東；2、企業中的國有權益透明化；3、企業所有權的決定和處理方案由企業股東大會決定；4、國家與其它股東一起為企業設立經營目標，董事會負責完成目標；5、企業的資金構成應與企業的狀況及所有權目標相一致；6、董事會的組成應具有多樣性、競爭性、與能力相適應的特點，并能反映企業的不同特征；7、合理的補償和鼓勵措施能促進企業價值的創造；8、董事會代表企業所有者行使獨立的經營管理權力；9、董事會應為自己的工作制定計劃，從提高自身競爭力的角度出發努力工作，并對工作成績進行評估；10、企業確認自己對所有股東和債權人的責任。
挪威政府對國有企業的盈利也制定了評估原則。這種評估是在真實的利潤和滿足經營目標的基礎上進行的。對上市公司來說，近期公司的股票價格及股票在三級市場上的價格就是對企業盈利評估的基礎；對那些短期內不會出售股權的小國有企業來說，由于缺少可以參照評估的公司，因此這些小企業的運營成本就被作為評估的基礎；對于運營十分好的上市企業，評估也可能以估定價值的方式進行。總之，對不同的企業用不同的評估方法。
（三）國有企業的形式和監管方式。
在挪威企業監管的法律體系構成中，《有限責任公司法》和《股份制公司法》是基本的法律。此外，該體系的其它構成還有：公司章程、企業所有者通過股東大會行使他們的權力、董事會由股東大會或監事會選舉產生、董事會的職責是負責企業的管理和監督；挪威法律規定，在注冊資本300萬克朗以上的、或在公開募股的股份制公司擁有股權的非公開募股的股份制企業中的首席執行官不能兼任企業的董事長。
目前，挪威國有企業有4種類型，國家對它們的監管內容以及監管方式如下：
1、地方公共衛生機構－醫院（RHF）。
國家對醫院的監管主要集中在監督醫院董事會的選舉、醫院院長的任命，審查醫療衛生的技術標準以及評估偏離技術標準會帶來的政治影響。
國家監管的方式主要是審查醫院的個案決定，干預其日常運營并嚴格進行資金控制。
RHF由國家出資成立。這類型企業不能涉足與醫療衛生無關的活動，企業的破產必須由所有者大會－國家來決定。
2、國有全資企業（SF）。
國家對這類企業的監管主要集中在企業董事會的選舉、首席執行官的任命、資金的監控和部門產業政策的實施。
國家監管的方式是：審查這類企業的重大業務決定；確定企業借款最高限額以及資金的增減限額；檢查對國家競爭法的執行情況以及對特殊規定和許可證條款的遵守情況。
挪威國家電網公司（Statnett）就是SF企業，隸屬于挪威石油能源部。公司的最高權力機構是年度大會，也就是石油能源部大臣。但是電網公司擁有一個電網使用者理事會，它的職能跟監事會差不多，理事會成員由年度大會指定，具有很強的行業代表性。如果公司的決定和使用者理事會的意見相佐，經理事會三分之二成員同意，矛盾則會被提交到年度大會討論。同時，年度大會選舉產生董事會。由于國家電網公司的年度大會就是石油能源部大臣，因此，大臣會從專業以及商業的角度出發選擇董事會成員。根據公司的章程，董事會由7至9名成員組成，其中1名必須是電力工業的代表，2－3名必須選自公司員工。最后，公司業務管理層由董事會選擇。
如果SF類企業要進行兼并或收購活動，必須首先成立一家國有全資有限責任公司（AS），然后由成立的AS公司完成有關購并業務。
3、國有全資有限責任公司（AS）。
這類企業國家負有限責任，國家的監管主要集中在企業董事會的選舉、重大業務決定以及資金監控。
國家監管的方式是參與所有者大會、選舉董事會、公司章程的制定以及國家出資的確定。
挪威國家鐵路公司（NSB）2002年7月1日改制為有限責任公司，歸交通運輸部管理。交通運輸部大臣行使所有者大會的職責，負責選舉董事會，制定公司的章程，董事會再選擇企業業務管理層。這類國家全資企業的重組完全按照《有限責任公司法》來執行，企業的破產由所有者大會決定或者破產法庭裁定。
4、上市的股份制企業（ASA）。
國家在這些企業中擁有股權，并作為股東主要監管企業董事會的選舉、企業資金情況以及企業的社會責任，監管方式是參與股東大會、選舉董事會以及參與制定公司章程。
挪威國家石油公司就是ASA類型企業。國家在其中擁有81.7%的股權，是最大的股東。國家石油公司的權力機構由股東大會、監事會、董事會和首席執行官組成。股東大會是公司最高權力主體，大會每年召開一次，選舉任期兩年的監事會。監事會負責監督董事會的工作、核查公司帳目、處理具有重大意義的事件，監事會由12名成員組成，8名由股東中選出，4名是職工選出的代表，監事會有權指定兩名成員參與公司董事會選舉委員會。選舉委員會選舉產生董事會，董事會負責公司發展計劃以及財政預算，并處理具有重大戰略意義的商業決策。為保證股東的利益，挪威國家石油公司的董事會成員包括公司員工、政府官員、合作者、供應商以及非政府組織成員。這種董事會組成原則是便于更好的管理和控制經營。目前董事會有9名成員，其中3名由雇員選舉產生。最后，董事會選定公司執行委員會及首席執行官。這類ASA企業的重組完全按照《股份制公司法》來執行，企業的破產由股東大會決定或者破產法庭裁定。
三、國有企業的改革。
（一）國有企業改革的理論依據－所有制與價值創造論。
在經濟活動中，所有制對于價值創造來說非常重要。工業領域中的市場全球化已經要求對企業所有權進行重新調整和組合。伴隨著全球市場快速的增長，企業重組的呼聲在增強，企業獲得投資參與的方式也在不斷的發展。這就意味著一個好的企業的所有者不僅需要競爭力和資金，同時也要具備快速決策的能力。很多實際經驗表明，私人所有制在一定程度上比國有制能更好的迎合市場的需求。在私有經濟成份能很好行使市場職能時，國有企業就不應該再提供類似的產品和服務。很多實例證明，公共產業在投資上往往得到的是低回報率和低產值。哪一種類型所有制形式能長期地保持企業盈利和強有力的競爭，這在理論和實踐上都沒有明確的答案。但是，多樣的、不同所有者的企業形式可以通過一個積極活躍的所有權益市場為企業增值創造一個的好環境。
挪威政府的研究報告指出，為了挪威福利的增加與發展，按照能為國家資產進行價值創造的方式來管理產業十分重要。商業活動并不是國有權益的目標，審視國有權益應將權力與民主結合起來進行。國際上許多研究都顯示，國有企業的經營活動是混合型的。許多研究還表明，當政府參與商業行為時，那么政策制定與商業活動之間的沖突就會很容易顯現。挪威政府的理念就是，當所有制作為達到目標的一個工具或國家收入的一種投資方式時，國家應該參與商業活動，但政府應該減少經濟中龐大的國家所有權并增強私有權益的成份。當然，在這個過程中國有企業的發展以及國有資產的保護應該得到重視。公共利益可以通過立法、商業環境的改變或政策的執行來得到保護和維持。政府的一個重要目標就是要防止不必要的權力集中，包括所有權，同時側重于區分國家即作為企業所有者又作為行業管理者的角色，并使角色清晰化。
（二）國有制政策的改變：減少國有權益。
挪威政府不斷審視國家作為企業管理者和所有者的作用，探討改進企業組織構架和管理企業的措施。2001年新上臺的三黨聯合政府強調了貿易和工業領域國有權益的必要性，并詮釋了在私有企業中國有權益存在的意圖。
政府認為：商業活動的私人所有權能使價值創造達到最大化，應該增強私人所有制在挪經濟中的成份；在市場條件下，如果私有企業能提供產品和服務或做得更好的情況下，國有企業不應該再參與類似經濟活動；在許多國有企業與私營企業競爭的領域，國家應該下大力氣保證國家既作為所有者又作為股東的行為的準確性；企業的經營管理應當按照那種政府角色不會被混淆的方式進行，國家必須按照公認的監管原則來行使自己所有權角色；企業和作為所有者的國家都必須贏得市場參與的信任，這樣既能保證私有企業的健康發展，又能保證國家資產的有效增值；由于國有制在挪威經濟中占有大的比例，因此為保證一個小的、開放的挪威經濟體的復活，就必須減少國有制在挪經濟中的成份；國家整體利益能通過立法、改變商業環境和行政執法的方式得到維護，因此，如果沒有特殊的原因，國家應該剝離它在經濟中的權益。
同時，挪威政府認為，在政策領域政府通過所有權能充分達到國家想達到的目標，同時從保證國家安全的角度出發，那些市場經濟不再支持的經濟行為，如基礎設施建設、調查與研究以及管理重要的資源等都需要國家來繼續進行。挪威政府還認為，即使減少了國家所有者的成份，但在可預見的將來，國家仍是一個企業的所有者和股東，國家可以繼續控制在奧斯陸股票市場上市的企業的所有權。
（三）國有企業監管方式及企業形式的改革。
根據挪威的法律，國王（政府）是國有資產的管理者。但是政府的有關決定包括企業的預算投入、股份購買、國有股權的出售以及其它有關交易行為需經議會批準，并接受議會的監督。挪威政府一直在進行區分自己行業管理者和企業所有者角色的工作，準備將所有國有企業都歸屬一個部門進行管理，同時減少部門在公司中所有權和行業管理的職能。從2001年開始，挪威政府的各個部委開始向貿易工業部移交其管理的國有企業權益，由貿工部作為國有權益的代表，對這些企業進行統一管理。
1、企業監管改革原則和監管方式的變化。
挪威國有企業監管改革的指導原則是：政府分離政策制訂者、管理者和所有者三種職能，政府官員從企業董事會脫離出來，董事會成員必須是專業人員組成；政府對企業的監管更加注重市場化導向和企業的效率；國有全資企業（SF）必須是在為獲得部門目標的基礎上設立；當部門目標已經低于商業效率和競爭力，SF 企業就可以向有限責任公司轉換；政府對SF和有限責任類型企業的年度盈利評估，改由投資性銀行進行；SF企業如果想與私人進行合作并出資的話，那么可以設立股份制企業并上市。同時，歐盟競爭法也在一定程度上加速了挪威SF類型向AS和ASA 類型的企業轉變。歐盟競爭法限制其成員國設立國有全資（SF）類型的企業，認為這樣是違反競爭原則的，會導致政府濫用市場權力，使企業成為政府的分支機構。
國有企業監管及運行方式的改革趨勢如下：
地方醫院（RHF）。醫院資金來自國家財政預算，國家對醫院負無限責任；國家通過議會下屬的總審計局對其進行審計，醫院必須向監管部委遞交計劃書；醫院董事會沒有權力決定醫院的重大事項；醫院的倒閉由國家決定；醫院不能私有化。
國有全資企業（SF）。企業資金來自外部籌集和政府貸款；國家對企業負無限責任；國家通過議會的總審計局對企業進行審計，企業必須向國家遞交計劃書；企業的經營目標和范圍、重組或倒閉由國家決定；企業不能私有化。
國有全資有限責任公司（AS）。企業資金來自外部籌集；國家對企業負有限責任；國家通過議會的總審計局對企業進行審計，企業必須向國家遞交計劃書，必須就重大決定向主管部委匯報；企業的增資或減資由國家決定；企業董事會的權限由企業章程來確定；企業按照《有限責任公司法》進行重組，允許私人投資企業。
國有參股上市公司（ASA）。企業資金外部籌集，國家對企業負有限責任；對企業的監管通過會計師事務所和上市企業的有關市場要求進行；企業中國有資金的增減由國家決定；企業董事會權限由企業章程確定；企業按照《股份公司法》進行重組，允許私人投資企業。
2、國有企業的私有化。挪政府認為，對于一些國有企業，應該主動將國家權益出售給一個或多個所有者；另外一些企業，可以通過公司合并或收購的形式剝離國有資產；還有一些企業，在保證股票的價值、對企業的發展帶來積極作用的前提下，可以通過在股市上出售股票的方式進行國家權益的減少。但是將國有企業私人化的進程中，政府要進行充分的研究，有關的方案需經議會批準才能執行。
挪政府從1999年開始有計劃地對主要國有企業開始私有化進程，2000年和2001年政府在國有企業私有化方面非常活躍。2003年，經議會批準，政府將采取一系列措施大幅度減少對有關企業的參股或股權控制，具體措施如：不再保留國家對Raufoss ASA（國家占股50.27%，下同）、Entra Eiendom（100%）、NOAH(70.89)等10家公司的國家股份；把在海德魯公司(國家占股43.82%)、Kogsberg Gruppen(50%)、挪威電信(77.68%)、挪威銀行(47.3%)中的國家股比減少到34%的水平；將國家石油公司(國家占股81.8%)的私人股比提高到公司總價值的30%；同時，政府宣布維持對挪威郵政公司、國家鐵路公司和Bane Tele公司百分之百的全資所有，也不減少目前對北歐航空公司占有的14.3%的股份。
四、挪威對國有企業的監管可供我們借鑒。
（一）挪威部分全資國有企業實行的是董事會及監事會“雙會”制度。德國、奧地利也是這種制度的典型代表。這種制度的好處是：董事會負責企業的經營與管理，但對企業重大問題所作的決策需得到監事會的批準。監事會的基本職權是監督和咨詢，即監督企業是否依法經營、是否按規定目標經營以及是否有效經營。我國目前一些國有大型行業企業仍實行總經理負責制，應該從總經理負責制向董事會制度轉變，特別是對一些關系國計民生的國有企業，設立“雙會制度”是一種更好的選擇。
（二）政府對國有企業的管理需要有效監督。管理者自己監督自己的機制存在許多弊端。在挪威，政府代表國家對國有企業進行監管，但他的有關決定需經挪議會批準；同時，議會的下屬機構—總審計局也對國有企業的運營進行監督。目前我國國務院的直屬機構—國資委代表國家實行所有者權益和職責，并監督管理國有資產。但在國資委日常工作以及國有資產管理的重大決策中，缺乏有效的對國資委的監督機制和措施。如果把國資委看作是我國有企業的“董事會”，那么它還缺乏對其監督的“監事會”。如在國務院下屬部門中設立對其進行監督的機構，難免有失公允。因此，可否借鑒挪威的現行機制，國資委代表政府向人大進行工作報告并接受人大授權機構的日常監督。
（三）加大扶持并壯大我國民營企業的力度。挪威的企業價值創造論告訴我們，一個企業應該需要有多種形式的所有者。在中國，民營企業正在發展壯大并積極參與國有企業的重組改造。與外國公司相比，他們參與購買國有企業，在對企業情況的了解方面更具優勢，在國家經濟安全方面更有可接受性。為促進我國民營企業的發展，可以效仿挪威利用稅收政策促進私人經濟發展的辦法，利用稅收政策的經濟杠桿來促進我民營企業的壯大，同時鼓勵它們參與國有企業的購買和經營。
（四）國有企業董事會及監事會的成員應具有專業性及代表性。挪威全資國有企業主管部委的大臣行使年度大會職能。主管部委從商業和經濟的角度出發，從社會上或企業中雇傭專業人員組成董事會或監事會，組****員具有行業代表性。如挪威國家電網公司董事會由9名成員組成，其中1名是電網使用的代表，3名選自公司內部員工。再如，公司的電網使用者理事會有6名成員，分別由挪威工商聯合會、挪威電網消費者協會、挪威電力工業協會、挪威消費者理事會、挪威電網發展論壇和挪威商業服務業企業聯合會提名組成，具有很強的行業代表性。而目前我國的國企董事會和監事會在成員組成的代表性上還不廣泛，在專業性上也有待進一步加強，這些都可以借鑒挪威的經驗。
擬稿人：周新健
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